Le financement de la vie politique : partis et campagnes électorales

À partir de 1988, le législateur a adopté de nombreuses dispositions en matière de financement de la vie politique et des campagnes électorales, destinées à en assurer la transparence.

Les partis politiques reçoivent une aide de l'État, qui constitue désormais leur principale source de financement et dépend de leurs résultats aux élections. En contrepartie, les dons des personnes morales sont interdits.

Les candidats aux élections peuvent également recevoir une aide publique. Pour en bénéficier et sous peine d'annulation de l'élection, ils doivent retracer l'ensemble de leurs dépenses et recettes dans un compte de campagne, dont la gestion incombe à un mandataire financier qu'ils désignent.

Les partis politiques et les candidats aux élections doivent faire face à de nombreuses dépenses, dont le financement n'était, jusqu'en 1988, pas encadré par un régime juridique précis. Cette lacune avait favorisé certaines dérives, auxquelles il a été mis fin par touches successives depuis 1988.

Le dispositif actuel, progressivement perfectionné depuis quinze ans, repose sur quelques principes fondamentaux :

- la reconnaissance légale d'un statut juridique aux partis politiques, auxquels la Constitution confie deux missions :

· concourir à l'expression du suffrage ;

· favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives.

- Les partis se plaçant sous ce régime peuvent bénéficier d'un financement public ;

- les ressources des partis et des candidats doivent être entourées d'un certain nombre de garanties de transparence, de manière à éviter les financements occultes et les pressions des puissances financières.

Dans cette optique, depuis 1995, les pouvoirs publics ont décidé de couper toute liaison entre l'argent des entreprises et les caisses politiques et d'interdire définitivement aux personnes morales - quelles qu'elles soient - de prendre part au financement de la vie politique ;

- les dépenses électorales sont plafonnées, tant pour éviter une surenchère continue dans les dépenses de communication que pour assurer plus d'égalité entre les candidats, indépendamment de leur fortune personnelle ;

- pour pallier l'absence de financement militant, traditionnellement modeste en France, l'État met en place un dispositif d'aide financière aux partis politiques et de prise en charge des dépenses de campagne, en contrepartie du strict respect de la législation ainsi définie ;

- les manquements à cette législation exposent leurs auteurs à une panoplie de sanctions très dissuasives (sanctions pénales, sanctions financières et, surtout, peines d'inéligibilité qui ont pour effet d'évincer temporairement de la vie politique ceux qui prennent le risque de la fraude) ;

- la mise en œuvre des règles de financement des partis et des campagnes électorales est confiée à une commission indépendante, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), sous le contrôle des juridictions administratives ;

l- le patrimoine des élus doit être contrôlé en début et en fin de mandat, de manière à s'assurer que ceux-ci n'ont pas profité de leurs fonctions pour s'enrichir indûment. Ce contrôle est assuré par une seconde instance, la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTVP).
 

I. - LES FINANCES DES PARTIS POLITIQUES

1. - Les dépenses des partis politiques

Les partis politiques doivent faire face à des dépenses de toute sorte, notamment :

- la rémunération de permanents ;

- la location de locaux et de permanences ;

- des frais matériels, de secrétariat et d'affranchissement ;

- des frais de publicité et de communication ;

- la rédaction, l'impression et la diffusion de diverses publications (journaux, notes, tracts, etc.).

Surtout, les partis engagent des sommes considérables au moment des campagnes électorales, comme l'illustrent les frais de campagne exposés par les trois principaux candidats à la dernière élection présidentielle de 2002 :

Candidat	Coût total de la campagne
Jacques Chirac	18 030 826 €
Lionel Jospin	12 506 834 €
Jean-Marie Le Pen	12 050 718 €

2. - Les ressources des partis politiques

Pour financer leurs dépenses, les partis disposent de deux sources principales : un financement privé, généralement modeste, et l'aide publique de l'État, dont la part est devenue déterminante.

a) Le financement privé

À l'instar de toute association, les partis peuvent percevoir des cotisations de leurs adhérents. En pratique, ces contributions des adhérents ne représentent souvent qu'une très faible part des ressources du parti (la cotisation perçue auprès des élus locaux et des parlementaires adhérents est généralement plus élevée, la pratique variant toutefois beaucoup d'un parti à l'autre).

Les partis peuvent disposer d'autres revenus privés, mais dans les limites étroites d'une législation de plus en plus restrictive : ressources provenant d'activités commerciales ou industrielles du parti, legs, etc.

Entrent également dans cette catégorie les dons des personnes physiques, régis par les lois de 1995. En dépit d'une incitation fiscale, les contributions volontaires des personnes physiques restent traditionnellement faibles.

Depuis 1995 les personnes morales, quelles qu'elles soient (les entreprises notamment), ne sont plus autorisées à verser le moindre don ni le moindre avantage en nature aux partis politiques.

b) Le financement public

Le financement public est encadré par une série de lois promulguées entre 1988 et 2003.

Les dispositions des lois de 1988 et suivantes, instituant une aide financière de l'État au profit des partis et groupements politiques, ont organisé le processus de leur financement public, aujourd'hui prépondérant. Ainsi, chaque année, des crédits destinés être affectés aux partis et groupements politiques sont inscrits dans le projet de loi de finances. Leur montant s'élève à 73 479 408 € pour 2006 (loi de finances initiale pour 2006, programme 232-01 du budget du ministère de l'intérieur), répartis entre plus de 40 partis ou groupements.

Ces crédits sont répartis entre les partis politiques :

- pour moitié à raison de leurs résultats au premier tour des dernières élections législatives ; cette partie des crédits publics bénéficie aux partis ayant présenté dans au moins 50 circonscriptions, des candidats ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés (disposition ajoutée en 2003 permettant de lutter contre la multiplication des candidatures, celles-ci étant passées de 2 888 au premier tour des élections législatives de 1988 à 8 444 lors du scrutin de 2002) ;

 - pour moitié aux partis représentés au Parlement ; seuls les partis bénéficiant de la première fraction sont éligibles à la seconde (ce qui évite la constitution au Parlement de partis fictifs dont l'unique but est de percevoir un financement public).

Enfin, pour répondre à l'exigence formulée par le Conseil constitutionnel de ne pas « entraver l'expression de nouveaux courants d'idées ou d'opinions », la loi prévoit un financement public forfaitaire (de 304 900 € en 2005) pour les partis récemment constitués et dont le mandataire financier a recueilli les dons d'au moins 10 000 personnes physiques.

c) Les autres formes d'aide publique aux partis politiques

L'État accorde également aux partis, sous différentes formes subsidiaires, des moyens dont la contre-valeur peut être considérée comme un financement indirect :

- les formations politiques représentées par des groupes parlementaires à l'Assemblée nationale ou au Sénat, en dehors des campagnes électorales, disposent d'un « droit d'antenne » leur permettant de s'exprimer sur les chaînes publiques de radio et de télévision ;

- l'État accorde aux partis politiques des allègements fiscaux (impôt sur les sociétés à taux réduit) sur certains de leurs revenus propres (location de leurs immeubles bâtis et non bâtis, par exemple). 

II. - LE FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES

Le dispositif en vigueur s'articule autour de plusieurs principes :

- le financement privé prend la forme de dons provenant de personnes physiques ou de partis politiques (les dons des partis ne sont pas plafonnés ; ceux des personnes physiques ne peuvent excéder 4 600 €) ;

- les dépenses de campagne onéreuses sont interdites (publicité télévisée et radiophonique, et dans les trois mois précédant l'élection, marketing téléphonique et informatique, publicité par voie de presse, campagnes d'affichage) ;

- dans les circonscriptions comptant au moins 9 000 habitants, le montant des dépenses électorales est plafonné en fonction du nombre d'habitants ; ainsi, pour les élections législatives, le plafond est de 44 840 € par candidat majoré de 0,15 € par habitant de la circonscription ;

- tout candidat est tenu de désigner un mandataire financier qui peut être, selon les cas, une personne physique ou une association de financement électorale, constituée sous le régime de la loi de 1901 sur les associations.

Ce mandataire financier est seul habilité à recueillir les fonds servant à couvrir les frais de campagne et à assurer le paiement des dépenses (les candidats se voyant donc interdire tout maniement direct d'argent).

Il doit établir un compte de campagne récapitulant l'ensemble des ressources et des dépenses imputables à la campagne électorale. Ce compte, certifié par un expert comptable, sera transmis aux fins de contrôle à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) ; celle-ci approuve (le cas échéant, après réformation) ou rejette le compte de campagne qui lui est ainsi soumis.

En cas de rejet du compte, la CCFP saisit le juge de l'élection qui peut, si l'irrégularité est avérée, prononcer la démission d'office de l'élu et l'inéligibilité pour un an du candidat fautif (ce qui l'empêche donc de se représenter à l'élection suivante) ;

- si leur compte est approuvé, l'État accorde aux candidats ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour, un remboursement forfaitaire pouvant atteindre 50 % du montant du plafond des dépenses ; en d'autres termes, le dispositif permet au candidat de bénéficier d'une prise en charge par l'État de 100 % de ses frais de campagne, pour peu qu'il ait veillé à ne pas dépenser plus que 50 % du plafond autorisé.

À l'aide directe aux candidats, s'ajoutent diverses dépenses prises en charge par l'État (impression des bulletins de vote, des circulaires, des frais d'affichage réglementaire exposés par les candidats ; ceux ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés sont remboursés sur la base d'un barème officiel). 

III. - LA TRANSPARENCE DU PATRIMOINE DES ÉLUS

Outre le financement des partis politiques et des campagnes électorales, un des objectifs du législateur en 1988 était aussi d'assurer la transparence du patrimoine des élus, de manière à pouvoir vérifier qu'ils ne profitent pas de leurs fonctions électives pour s'enrichir indûment.

À cet effet, il a été institué une obligation de déclaration de patrimoine, déposée en début puis en fin de mandat. Le contrôle des déclarations de patrimoine incombe à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, composée de hauts magistrats.